Finlands förvaltning av storskarven : En komparativ analys ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv

Abstract

Storskarven är en fågel som väcker känslor och som engagerar eftersom dess närvaro kan åstadkomma synbara förändringar i närmiljön. Den omfattas, likt andra fåglar inom EU, av EU:s fågeldirektiv och är i enlighet med direktivet inte en jaktbar art och är sålunda fredad. I enlighet med artikel 9 i fågeldirektivet kan man ansöka om undantagslov från fredningsbestämmelserna för att till exempel förhindra allvarlig skada på fisk och fiskevatten. Den finländska förvaltningen av skarven som art har av många kritiserats för att vara byråkratisk och invecklad. Denna avhandling har som sitt huvudsyfte att ur en juridisk synvinkel ge en bild av hur den finländska förvaltningen är uppbyggd och hur den utvecklats. I avhandlingen har det gjorts en ingående analys det juridiska läget kring fredningen av skarven samt möjligheterna att ansöka om undantagslov från denna, både ur ett EU-rättsligt perspektiv och ur ett finländskt perspektiv. Därtill har beslutsfattandet gällande undantagslov granskats ingående genom analys av beslut, myndighetsanvisningar och rättspraxis. För att kunna bilda sig en uppfattning huruvida den finländska förvaltningen av storskarven avviker från andra EU-länder har gjorts en ingående komparativ jämförelse med läget i Danmark och Sverige. Valet av dessa länder har gjorts utgående från att Danmark är det land i Europas som har längst erfarenhet av att förvalta skarven, medan förvaltningskulturen och lagstiftningen i Finland och Sverige har stora likheter. På basen av analysen av den finländska förvaltningen och den komparativa analysen av läget i Sverige och Danmark går det att dra slutsatsen att det finns stora olikheter i förvaltningen mellan de tre länderna. Implementeringen av fågeldirektivet har skett på olika sätt i den nationella lagstiftningen. Detta har i sin tur i Sverige och Finland (där allmän besvärsrätt tillämpas) lett till att rättspraxisen utvecklats åt olika håll. Därtill går det också att skönja en mera restriktiv tolkning i Finland där nationell lagstiftning och förvaltningskultur oftare utgjort grund för beslutsfattandet på bekostnad av unionsrätten. Dessutom präglas förvaltningen i Finland av långa behandlingstider och komplicerade beslut. I avhandlingen dras slutsatsen att Finland, i likhet med Sverige och Danmark, bör uppgöra en förvaltningsplan för storskarven på ett sådant sätt att planen kan ligga till grund för beslutsfattandet. Därtill är det skäl att se över lagstiftningen i Finland och överväga om undantagsgrunderna borde flyttas över från naturvårdslagstiftningen till jaktlagstiftningen, i likhet med Sverige och Danmark

Merimetso on lintu, joka herättää tunteita, koska sen läsnäolo voi aiheuttaa näkyviä muutoksia lähiympäristössä. Merimetso, kuten muutkin EU:n linnut, kuuluu EU:n lintudirektiivin piiriin, jonka mukaan se ei ole metsästyslaji ja on näin ollen suojeltu. Lintudirektiivin 9. artiklan mukaan suojelusäännöksiin voidaan hakea poikkeuslupaa esimerkiksi kaloille ja kalavesille koituvien vakavien vahinkojen estämiseksi. Monet ovat arvostelleet Suomen merimetsokannan hallintaa byrokraattiseksi ja monimutkaiseksi. Tämän tutkielman päätavoitteena on kuvailla oikeudellisesta näkökulmasta, miten suomalainen hallinto on rakennettu ja miten sitä on kehitetty. Tutkielmassa on tehty perusteellinen analyysi merimetsojen suojelua koskevasta oikeustilanteesta ja mahdollisuuksista hakea poikkeuslupia sekä EU-oikeudellisesta että Suomen näkökulmasta. Lisäksi poikkeuslupia koskevaa päätöksentekoa on tutkittu perusteellisesti analysoimalla päätöksiä, hallinnollisia ohjeita ja oikeuskäytäntöä. Jotta voitaisiin muodostaa käsitys siitä, eroaako Suomen merimetsokannan hallinta muista EU-maista, sitä on verrattu perusteellisesti Tanskan ja Ruotsin tilanteisiin. Nämä maat on valittu sillä perusteella, että Tanskalla on Euroopan pisin kokemus merimetsojen hallinnasta, kun taas Suomen ja Ruotsin hallintokulttuurissa ja lainsäädännössä on paljon samaa. Suomen hallinnon analyysin sekä Ruotsin ja Tanskan tilanteiden vertailevan analyysin perusteella voidaan päätellä, että hallinnossa on suuria eroja kolmen maan välillä. Lintudirektiivi on pantu täytäntöön eri tavoin kansallisissa lainsäädännöissä. Tämä puolestaan on johtanut oikeuskäytännön kehittymiseen eri suuntiin Ruotsissa ja Suomessa (joissa sovelletaan yleistä valitusoikeutta). Suomessa voidaan myös havaita rajoittavampaa tulkintaa, kun kansallinen lainsäädäntö ja hallintokulttuuri ovat olleet useammin päätöksenteon perustana unionin oikeuden kustannuksella. Lisäksi pitkät käsittelyajat ja monimutkaiset päätökset ovat Suomen hallinnolle ominaisia. Tutkielman johtopäätös on, että Suomen pitäisi laatia merimetson hallintasuunnitelma Ruotsin ja Tanskan tapaan siten, että sitä voidaan käyttää päätöksenteon perustana. Lisäksi on syytä tarkistaa Suomen lainsäädäntöä ja pohtia, pitäisikö poikkeuslupaperusteet siirtää luonnonsuojelulainsäädännöstä metsästyslainsäädäntöön, kuten Ruotsissa ja Tanskassa on tehty.

The Great Cormorant is a bird that evokes emotions and which engages because its presence can bring about visible changes in the local environment. It, like other birds in the EU, is covered by the EU Birds Directive and, in accordance with the directive, it is not a huntable species and is thus protected. In accordance with Article 9 of the Birds Directive, derogations may be applied for to prevent, among other things, serious damage to fisheries. The Finnish management of the Great Cormorant has been criticized for being bureaucratic and complicated. The main purpose of this thesis is to provide a picture of how the Finnish management is structured and how it, from a legal point of view, has evolved over the years. The thesis includes an in-depth analysis was made of the legal situation surrounding the protection of the cormorant and the possibilities of applying for derogations, both from an EU perspective and from a Finnish perspective. In addition, the decision-making regarding the derogation system has been thoroughly examined through analysis of derogations, government instructions and case law. In order to form an idea of whether the Finnish management of the Great cormorant differs from other EU countries, a thorough comparative comparison has been made with the situation in Denmark and Sweden. The choice of these countries has been made on the basis that Denmark is the country in Europe that has the longest experience of managing the cormorants, while the management culture and legislation in Finland and Sweden have great similarities. Based on the analysis of the Finnish management, and the comparative analysis of the situation in Sweden and Denmark, it can be concluded that there are great differences in the management between the three countries. The Birds Directive has been implemented in various ways in national legislation. This, in turn, has led to the development of case law that diverges in Sweden and Finland (where general appeal is possible). In addition, a more restrictive interpretation can be discerned in Finland, where national legislation and administrative culture more often forms the basis for decision-making at the expense of EU law. In addition, the management in Finland is characterized by long processing times and complicated derogations. The thesis concludes that Finland, like Sweden and Denmark, should draw up a management plan for the Great Cormorant in such a way that the plan can form the basis for the derogations. In addition, there is reason to review the legislation in Finland and consider whether the grounds for derogations should be transferred from the nature conservation legislation to the hunting legislation, which is the case in Sweden and Denmark.