Implementeringen av internationella naturvårdsfördrag i Finland och på Åland

Abstract

Ålands roll med avseende på de åtaganden som följer av de internationella fördrag som Finland ingått, har varit till viss mån oklar enligt alla de tre självstyrelselagar som har varit i kraft sedan 1920. Åland saknar internationell rättskapacitet och internationell rättshandlingsförmåga att självständigt ingå internationella fördrag. Ändå borde inom Ålands lagstiftningsbehörighetsområden endast lagtinget (tidigare landsting) haft rätt att implementera fördrag genom införlivande av nationell lagstiftning. Enligt den första självstyrelselagen hade dock riket uteslutande rätt att stifta de lagarna som föranleddes av ett internationellt fördrag, även när det gällde Ålands behörighetsområden. Detta ledde till ett allvarligt behörighetsläckage från Åland till riket. Behörighetsläckaget hindrades i självstyrelselagar av 1951 och 1991 med bestämmelser om att lagtinget måste ge sitt bifall, först bara till en lag, och senare även till vilken som helst författning, som satte fördraget i kraft i riket, såvitt fördraget berörde Ålands behörighetsområde. Dessa bestämmelser har i sin tur kritiserats för att de har begränsat rikets lagstiftningsbehörighet och suveränitet, och dessutom kan leda till att Finland folkrättsligt bryter mot fördraget om det inte följs på Åland.

Spår av denna juridiska dragkamp syns i den diffusa formuleringen av nuvarande självstyrelselagens 59 § om lagtingets bifall till fördrag, samt i tolkningen av paragrafens juridiska följder. Lagtingets bifallsbeslut har dels tolkats så att det sätter i kraft bara fördraget och att Åland måste utfärda all materiell lagstiftning själv, dels har man ansett att bifallsbeslutet faktiskt sätter i kraft riksförordningen eller -lagen om fördragets ikraftträdande på Åland. Sådana införlivningslagar uppfattas som blankettlagar i Finland, och det är oklart om de får samma status även i den åländska rättsordningen som följd av bifallsbeslutet.

Den analys som har utförts i denna avhandling visar att vissa drag i förfarandet kring bifallsbeslutet tyder på tänkandet, att man faktiskt kan sätta i kraft en rikslag på Åland med lagtingets bifall. En del av processen tyder på tänkandet att bifall endast sätter i kraft fördraget. Det som gäller i båda fall är att landskapsregeringen måste förverkliga fördragets och införlivningslagarnas konkreta åtaganden, t.ex. upprätta tillstånds- och anmälningsförfaranden eller införa lagskydd för arter och biotoper. Det går dock inte att ställa krav på enskilda på grund av införlivningslagar i någotdera fallet.

Det juridisk rätta skulle dock vara att formulera bifallsbeslutet så att det tydligt ges till fördragets ikraftträdande inom Ålands behörighetsområden. Om det är aktuellt att sätta i kraft fördragsrelaterad rikslagstiftning på Åland borde det utfärdas som en normal blankettlagstiftning med lagstiftningskontroll.

Tjugo naturvårdsrelaterade fördrag, som Finland har ingått under de tre självstyrelselagarna, som har varit i kraft, har undersökts i denna avhandling. Sjutton av de konstaterades vara i kraft på Åland, men implementeringsåtgärder har vidtagits endast i anledning av fem EU-direktiv, som implementerar vissa av fördragen på EU-nivå. Åtgärder direkt på grund av fördrag eller som nationella preciseringar av de EU-förordningar (t.ex. om ansvariga myndigheter och straff), som införlivar en del av fördragen, har vidtagits i mycket begränsad omfattning.